中国农业开放发展的现状、问题与建议

党的十八大以来,我国农业进入全方位对外开放新阶段。中国农产品贸易快速增长,在全球的地位稳步提升,农产品贸易自由化便利化水平明显提高,农业领域双向投资成效显著,农业科技国际合作水平明显提升。同时,我国注重统筹开放与安全,在农业高水平对外开放中确保粮食等重点领域安全。

农产品贸易是农业开放发展的直接体现。近年来,中国农产品进出口贸易快速增长。2013—2023年,中国农产品进出口贸易额从1587.21亿美元增长到2847.28亿美元,年均增速6.02%,高于全国进出口贸易2.05个百分点,占全国进出口贸易总额的比重从3.87%增长到4.80%。其中,农产品出口贸易额从475.76亿美元增长到710.22亿美元,年均增速4.36%;农产品进口贸易额从1111.45亿美元增长到2137.06亿美元,年均增速6.65%(见图1)。

中国农产品贸易在全球农产品贸易中的地位稳步提升。2013—2023年,中国农产品进出口贸易额年均增速高于全球农产品贸易额增速3.62个百分点,占全球农产品贸易额的比重由5.64%增长到8.20%,增长2.56个百分点(见图2)。从2019年开始,中国农产品进出口贸易额连续5年稳居全球第二位,并于2020年跻身全球第一大农产品进口国,已连续4年位居全球第一。

农产品关税是衡量一国农产品市场准入水平的核心指标。农产品关税削减往往属于各国对外谈判的敏感领域。尽管如此,我国严格履行入世承诺,逐步削减农产品进口关税,已成为全球农产品关税水平最低的国家之一,农产品贸易自由化水平处于全球头部位置。最新统计数据显示,2022年,中国农产品进口简单平均关税税率为11.46%,较入世前的2000年下降11.28个百分点;加权平均关税税率为13.43%,比入世前的2000年下降38.14个百分点(见图3)。我国农产品进口约束关税水平明显低于OECD国家平均水平,2022年,中国农产品进口简单平均约束关税水平为13.94%,低于OECD国家(35.16%)21.22个百分点;加权平均约束关税水平为13.96%,低于OECD国家(36.59%) 22.63个百分点。与此同时,在中国商签的自贸协定中,农产品关税削减还实现了更大力度的突破,关税水平更低,自由化水平更高。

在我国农产品贸易自由化水平不断提升的同时,农产品贸易便利化也在不断推进。近年来,我国不断推动减少涉农产品非关税壁垒,推动农产品国际标准互认,提高农产品进出口贸易便利化水平。例如,山东自贸试验区探索“前置检测”助力输韩产品直接通关,建设了韩国认可的首批“国外检测机构”和国内首个能够满足韩国511项农残检测要求的实验室,该实验室与韩国相关部门及机构互联互通,实现输韩农产品“前置检测、结果互认”,有效提升了农产品输韩便利化水平,使过去每年约200批次检测不合格的农产品成为历史,减少了企业面临到港退运或销毁、客户索赔的风险。与此同时,我国加强贸易政策宣介,引导农产品进出口企业充分利用RCEP等自贸区优惠贸易政策安排,进一步开拓国际市场和进口优质农产品。此外,我国积极对接国际高标准经贸规则,依托自贸区港等高水平对外开放平台,通过下放涉农领域进口审批权限等多种举措,进一步提升农产品贸易便利化水平。例如,2024年7月30日,国务院印发《国务院关于同意海南省人民政府暂时行使有关行政审批权限的批复》,允许海南自贸港农作物种子进口、从境外引进畜禽遗传资源的审批由海南省人民政府农业农村部门实施,进口农作物种子、畜禽遗传资源便利化水平明显提升。

农业领域利用外资和对外投资,是农业开放发展的重要内容。近年来,中国不断推动涉农领域投资自由便利,涉农领域外资准入限制措施大幅缩减,外资准入水平大幅提升。党的十八大以来,中国依托自贸区港等高水平开放平台载体,不断压缩外资准入负面清单,经过8轮压缩,带动全国版外资准入负面清单已压缩至29项。随着全国外资准入负面清单的不断压缩,涉农领域的外资准入特别管理措施也大幅缩减,与自贸试验区第一版外资准入负面清单(即《中国(上海)自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施(负面清单)(2013年)》)相比,农业领域的外资准入特别管理措施大幅下降,由当时的19条下降到2024年全国版的6条,下降幅度达68.42%。截至2024年10月,我国已全面取消了农业制造领域的外资准入限制,取消了农产品仓储业的有关限制,取消了除烟草之外的其他农产品及其加工产品的批发零售限制,并大幅放宽了种业、转基因等领域的外资准入限制。

在推动农业领域投资自由便利、吸引农业利用外资的同时,我国积极鼓励农业对外投资合作。截至2020年底,我国在全球108个国家和地区设立农林牧渔类境外投资企业1010家,农业对外投资存量302亿美元,解决了18万人当地就业,与140多个国家和地区开展了多种形式的农业合作。在共建“一带一路”国家农业对外投资合作稳步推进,农业对外投资存量占比超过50%。截至2021年,我国在共建“一带一路”国家农业对外投资存量达到140.2亿美元,占我国农业对外投资总量的51.7%。我国农业对外投资领域已逐步覆盖种植、生产、初加工、深加工、物流、仓储及销售等各环节,农业对外投资合作逐步实现全产业链发展。与此同时,我国各地农业对外投资合作也在积极推进。例如,广西持续建设9个境外农业合作示范区和4个农业对外开放合作试验区,推动广西农业企业“走出去”对外投资,实现高质量发展。截至2023年12月底,广西备案或核准农牧渔业领域境外投资企业达99家,协议投资金额超过30亿美元。

农业科技国际合作是农业高水平对外开放的重要体现。我国向来注重从国外引进农作物、畜禽等优良品种,以及先进装备、高新技术等国际先进农业科学技术,重视农业领域科技国际合作,并通过搭建农业科技合作平台,集聚全球农业科技创新资源,有效提升我国农业科技发展水平。经测算,国际农业科技合作使我国农业科技研发时间平均缩短10～15年,研发经费平均节约30%～50%,国际农业先进技术引进几乎覆盖了产前、产中和产后加工等农业产业链全环节。在直接引进国外农业科技的同时,我国也注重国际农业科技合作交流平台建设,有效集聚和高效配置全球范围内的农业科技创新资源。例如,通过放开种业市场准入限制、精简种业进出口审批流程等多种措施,支持育种领域国际合作研究,助力海南“南繁硅谷”建设。自2018年以来,南繁硅谷从22个国家和地区成功引进了37个物种的超千份种质资源,引进种质资源的产业价值不断显现,不仅实现了业务量的快速增长,还实现了质的有效突破。其中,南繁硅谷推动实现我国企业进境植物繁殖材料特许审批引种首单业务落地,推动来自南美的玉米种质资源植入“中国种子芯片”后,又返回南美为当地玉米种植用种提供了新选择,推动来自全球范围内的160余种“新奇特优”热带水果种质资源,通过鉴定、评价、驯化、研发后在南繁硅谷落地。

我国通过“引进来”提升农业科技发展水平的同时,也积极推动农业科技“走出去”,包括向国外派遣农业科技专家,助力更多国家特别是发展中国家从中受益。数据显示,截至2023年底,中国在非洲设立了24个农业技术示范中心,带动当地农作物平均增产30%～60%,帮助非洲国家有效提升了农业发展质量和水平,为推动非洲农业现代化贡献了中国力量。与此同时,我国地方层面的境外农业科技合作也在稳步推进。例如,广西支持在境外建设了5个中国(广西)—东盟农作物优良品种试验站,与10个国际农牧渔优良品种广西试验站协同推进,不断完善农业国际科技交流平台建设,深化与国外农业科研院所合作,有效提升农业国际科技合作水平。

高水平安全是农业高水平开放的内在要求。在农业开放水平不断提升的同时,我国统筹开放与安全,在农业开放发展中确保各领域安全,特别是确保粮食等重点领域安全。近年来,我国粮食安全形势总体平稳,在农业开放发展中有效保证了粮食安全。粮食种植实现连年丰收,2023年粮食产量达1.39万亿斤,已连续9年超过1.3万亿斤;油料产量达3864万吨,糖料达11376万吨,蔬菜达82868万吨,我国农业综合生产能力明显增强,稳定性有效提升。我国用世界9%的耕地和6%的淡水,贡献了全球25%的粮食,解决了全球近20%人口的吃饭问题。2023年,我国粮食人均产量达493公斤,连续多年远超全球平均水平,也高于国际公认的400公斤粮食安全线。

我国在确保自身粮食安全的同时,也为全球粮食安全贡献积极力量,采取了若干切实有效的行动应对全球粮食安全问题。粮食安全是全球发展倡议八大重点合作领域之一。国家国际发展合作署公布的数据显示,2023年以来,中国连续向亚非拉30余国提供紧急粮食援助,惠及上千万受灾民众。在双边层面,我国通过派出农业专家、推广作物良种、建设示范农场、提供技术支持、开展主题研修培训等多种方式,推广粮食种子、种植等先进技术和经验,帮助各国提升农业综合生产能力,有效提升粮食安全水平。在多边层面,我国同世界粮食计划署合作,在30多个发展中国家实施粮食援助项目,有效缓解当地粮食短缺情况,提升营养水平。中国已成为联合国粮农组织南南合作框架下资金援助最多、派出专家最多、开展项目最多的发展中国家,充分体现了大国担当,得到了受援国人民和国际社会广泛赞誉。

当前,国际国内形势更加错综复杂,中国农业开放发展面临前所未有的问题和挑战。我国农产品贸易逆差不断扩大,农业领域实际使用外资总体呈下降趋势,农业领域高水平开放试点有待加强,农业整体竞争力仍有待提升,风险防控形势也更趋复杂。

近年来,我国农产品贸易逆差呈不断扩大之势。2013—2023年,中国农产品贸易逆差从635.69亿美元扩大至1426.83亿美元,年均增速高达8.90%,逆差最高年份达1471.87亿美元(见图4),是当年中国农产品出口贸易额的2.12倍。中国农产品贸易逆差不断扩大,不仅源于中国人口众多、农业生产资源不足等客观因素影响,而且与中国农产品出口面临较多制约因素密切相关。一方面,中国农业以散户经营为主的局面没有得到根本转变,农产品质量难以保证。从我国农村实际生产情况来看,主要是小农小户经营模式,种植作物难统一,很难产生规模效应;即使种植作物统一,种子、农药、化肥等也存在生产过程不统一、产品质量不统一等问题,难以形成有效品牌。另一方面,农村中越来越多的年轻人进城务工,留守的农村经营者大都以老弱为主,受教育水平有限,不论是统一种植还是品牌推广,都受到诸多限制。即使有一些农产品品牌,也大多限于在当地发展,很难进入国际市场。

尽管农业领域投资自由化便利化水平不断提升,但受制于农业风险偏大、收益偏低以及产业结构调整趋势等多重因素影响,我国农业领域实际使用外资金额和占比总体均呈下降趋势。2013—2023年,我国农业领域实际使用外资金额从15.8亿美元下降到6.7亿美元,占我国实际使用外资金额的比重从1.3%下降到0.4%(见图5)。但值得一提的是,最近几年我国农业实际使用外资呈现出回升向好的势头,特别是2023年,在我国实际使用外资金额整体下降的背景下,农业领域实际使用外资增长42.6%。因此,未来迫切需要进一步提升农业领域利用外资水平,巩固回升向好的势头,加快提升农业领域利用外资的质量和水平。

当前,与其他领域相比,中国农业领域高水平开放试点亟待加强,农业开放发展的系统性、整体性、协同性有待提高。近年来,在高水平对外开放领域,我国涌现出了自贸区港、国家服务业扩大开放综合试点示范高水平开放平台载体。在自贸试验区建设过程中,我国专门设立了具有农业特色的陕西自贸试验区杨凌片区。此外,浙江自贸试验区舟山南部片区、河南自贸试验区开封片区、黑龙江自贸试验区黑河片区、湖南自贸试验区长沙片区等也都有涉农领域的改革试点任务。但相比其他领域,农业领域的高水平改革开放试点明显不足,系统性、整体性和协同性亟待加强。与此同时,我国农业国际贸易高质量发展基地、农业对外开放合作试验区等农业领域的相关平台载体,也亟待先行先试更多高水平、系统性的改革开放试点任务。

尽管我国早已属于农业大国,但与农业强国相比仍有一定差距。农业发展方式仍较为粗放,缺少职业农民,经营主体效率较低。据测算,中国农业比较劳动生产率为0.29,明显低于以色列(1.37)、澳大利亚(0.90)、荷兰(0.74)、美国(0.71)、德国(0.70)、法国(0.65)和英国(0.64)等国际公认已经实现农业农村现代化的国家。与此同时,我国农业科技弱项短板比较突出,农业科技装备水平较低,与农业强国相比,在农业关键核心技术、核心种源、关键农机装备等领域还有不小差距,现代种业、智慧农业等发展面临较多瓶颈。生命科学、生物工程技术、信息科学和信息工程技术、涉农材料科学、农业工程技术、涉农环境科学及环境工程技术等农业科技基础研究领域也亟待缩小与农业强国的差距。

农业向来属于国际经贸谈判的敏感领域,在世界百年变局加速演进、逆全球化暗流涌动、贸易保护主义盛行的大背景下,我国农业开放发展面临的风险防控形势更趋严峻复杂。新形势下需要考虑的风险挑战也更多,如种业开放面临种源“卡脖子”、转基因等风险挑战,粮食等农产品进口影响粮食安全问题,农业对外投资也面临各种非传统安全问题困扰,等等。因此,需要综合考虑和研判各项风险挑战,并有针对性地采取风险防控措施。例如,在粮食安全领域,全球粮食安全形势依然严峻,国内粮食结构性矛盾突出,我国人口基数庞大,在消费结构持续升级的背景下,粮食供求紧平衡的局面没有得到根本转变。现阶段,我国粮食进口量占国内总产量的比例已接近1/4,确保国家粮食安全的任务越来越艰巨。一个国家只有保障粮食、糖料、油料、蔬菜等基本农产品生产供给,才能掌握保障国家粮食安全的主动权,才能掌握发展的主动权。因此,我国必须充分考虑国际国内形势变化,紧绷粮食安全这根弦,既要抓紧抓好基本农产品生产,又要有效利用全球范围内的农业资源,有效应对各种风险挑战,确保粮食安全和主要农产品有效供给。

面对纷繁复杂的国内国际环境,推动农业高水平开放发展既是我国进一步全面深化改革的内在要求,也是推进高水平对外开放的应有之义,更是推动农业高质量发展的必然之举。下一步,应系统谋划,多措并举,加快构建更大范围、更宽领域、更深层次农业高水平对外开放新格局,要系统性推进农业高水平对外开放,进一步加强农业高水平对外开放先行先试力度,多领域推动农业高水平开放发展,着力提升农业综合竞争能力,有效促进农业高质量发展。同时,注重统筹开放与安全,在农业高水平对外开放中确保高水平安全。